九大城市更新項目投融资模式

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中國都會治理現代化钻研院（新全世界化智库）编纂

本文經由過程梳理、阐發钻研都會更新項目投融资模式，总结各模式優错误谬误，為都會更新項目计劃施行落地供给参考。

01

都會更新概述

（一）成长布景

早在2013年，中心城镇化事情集會就明白提出要提高城镇扶植用地操纵效力，都會扶植要以盘活存量為主，不克不及再無控制扩展扶植用地。2015年，中心都會事情集會再次指出，要對峙集约成长，请求框定总量、限制容量、盘活存量、做優增量、提高質量。可以看出，都會成长已强化存量優化，這為都會更新的遍及展開奠基了根本。

2021年3月，《當局事情陈述》和《十四五计劃纲领》接踵公布，配合提出要“施行都會更新举措”。“都會更新”初次写入我國當局事情陈述和五年计劃。“十四五”時代和将来一段時候，都會更新的首要性晋升至史無前例的高度。

（二）都會更新界说

今朝，國度层面尚没有都會更新的明白界说。按照各地出台的都會更新法子及相干劃定，综合来看，都會更新是指将都會中不顺應現代化都會成长和住民糊口需求的地域作需要的、有規劃的修葺、改建勾當。

（三）都會更新范畴、施行方法和内容

都會更新范畴通常是都會建成區内旧小區、旧贸易區、城中村等，广州市在此根本上還包含棚户區，而深圳市明白暗示都會更新與棚户區革新是互相自力的政策系統；上海市都會更新范畴相對于较窄，不包括當局已認定的旧區革新、工業用KUBET,地轉型、城中村革新等地域。

都會更新的施行方法一般包含综合整治、有機更新和撤除重修，三種方法的更新强度和更新内容各有分歧。

（四）都會更新流程

都會更新流程重要分為申報立項、方案體例、方案批复和項目施行四個環節。

在申報立項環節，重要為都會更新单位计劃規劃申報，批复後纳入年度更新規劃。都會更新单位也是都會更新施行的根基单元，一個都會更新单位可以包含一個或多個都會更新項目。

在方案體例環節，重要由申報主體拜托具备天资的機構體例都會更新項目施行方案。

在方案批复環節，由都會更新主管部分批复施行方案并举行公示。

在項目施行環節，由申報主體举行拆迁後，地皮公然出讓或协定出讓给施行主體，举行终极的項目扶植和驗收，今朝大部門市场化項目申報主體即為施行主體。

項目施行環節是都會更新焦點環節，触及到的拆迁、安顿、地皮出讓都必要大量资金支撑，且因為拆迁時候存在较大的不肯定性，以是對付施行主體投融资请求较高。

02

都會更新投融资模式

都會更新項目按照“更新水平”的分歧，其投融资模式和资金来历也分歧。一般而言，综合整治類項目，公益性较强，资金需求较低，重要由當局主导举行施行，其投融资模式包含當局直接投资、當局專項债投资、當局授權國有企業等，资金来历重要為財務拨款、當局專項债等。

撤除重修和有機更新類項目，谋劃及收益性较较着，资金需求较高，一般按照其谋劃特征采纳當局與社會本錢结合或纯市场化運作。對付谋劃性较强、计劃明白、收益回報機制清楚的項目，宜采纳市场化模式引入社會本錢主导施行。對付公益性请求高、收益回報機制還必要當局补助、计劃調解较繁杂的項目，适合采纳當局與社會本錢互助的模式，包含PPP、投资人+EPC、處所當局+國企/房企+村团體等方法。

（一）當局投资

1.財務拨款

以當局部分為施行主體，操纵財務资金直接举行投资扶植。其扶植资金的重要来历是當局財務直接出资。這類模式合用工具為资金需求不大的综合整治項目，公益性较强的民生項目，收益不明白的地皮前期開辟項目。

上風是項目启動速率快，當局轻易举行总體把控；劣势是財務资金总量有限，更新强度一般不高。

2018年10月，為解决香林寺沟、黑臭河周边棚户區集中連片配套举措措施不全及交通拥挤等問題，改良情况面孔，南京市玄武區正式启動香林寺沟片區情况综合整治工程。項目包括河流景觀工程、遊园绿地工程、修建立面出新、街巷整治工程等。

項目由玄武區扶植房產和交通局卖力施行，触及征收非業務用房1300平方米、業務用房2300平方米。新增绿道200米，新建绿化景觀，門路硬質铺装革新2.5公里。項目总投资4.1亿元，全数来历于財務资金。截至2021年2月，項目拆迁和立面整治已根基完成。

2.都會更新專項债

以當局為施行主體，經由過程都會更新專項债或財務资金+專項债情势举行投资。都會更新專項债券重要收入来历包含贸易租赁、泊車位出租、物管等谋劃性收入和地皮出讓收入等。该種模式合用工具為項目具备必定红利有能力，可以或许笼盖專項债本息、實現资金自均衡。

上風是專款專用，资金本錢低，運作規范；劣势是專項债总量较少，投资强度受限，谋劃晋升效力不高。

2020年9月，青岛市當局刊行第二十六期當局專項债券，此中触及濟南路片區汗青文化街區都會更新項目。该項目概算总投资11.6091亿元，當局專項债券融资8.50亿元，占总投资的73.32%。項目收入重要為客房出租收入、贸易出租收入等，债券存续期内項目总收益17.4554亿元，項目可偿债收益對债務融本錢息笼盖倍数為1.31倍。當期刊行專項债利率為3.82%，刻日為15年。

3.處所當局授權國企

以處所國企為施行主體，經由過程承接债券资金與配套融资、刊行债券、政策性銀行贷款、專項贷款等方法筹集资金。項目收入来历于項目收益、專項资金补助等方面。

该種模式合用工具為需當局举行总體计劃把控，有必定谋劃收入，投资回報刻日较长，必要必定补助的項目。

上風是可有用操纵國企资本及融资上風，多元整合都會更新各類收益，能經受较持久限的投资回報；劣势是收益均衡刻日较长、较難，在今朝國度投融资體系體例政策下融资面對挑战。

2020年6月，石榴新村作為南京市推广都會更新的首個试點項目正式启動。石榴新村位于新街口四周，小區多為3层小楼，年久失修，栖身拥堵，举措措施後進，存在较大平安及消防隐患。

南京市秦淮區當局明白由南京越城扶植团體為項目施行主體。項目收益来历包含住民承當的革新投入，項目增长部門面积贩卖及開辟收益，按劃定可以使用的室第專項维修资金，相干部分夺取到的國度及省老旧小區革新、棚改等專項资金，市、區財務放置的都會更新革新资金等。该項目由南京越城扶植团體自筹本錢金，并經由過程銀行贷款举行融资。2021年1月本項目樂成得到扶植銀行首批項今朝期贷3828万元。

（二）當局结合社會本錢

4.PPP模式

PPP模式下，當局經由過程公然引入社會本錢方，由當局出资方代表和社會本錢方建立項目公司，以項目公司作為項目投融资、扶植及運营辦理施行主體。項目投入资金有赖于股东本錢金及外部市场化融资。该種模式合用工具為鸿沟较為清楚，谋劃需求明白，回報機制较為成熟的項目。

上風是市场化運作，引入社會本錢提高更新效力及谋劃價值，危害收益公道分摊，减轻當局財務压力；劣势是受10%红线影响，運作周期较长，合适PPP回報機制的項目偏少。

2020年9月，重庆市住建委正式启動九龙坡區都會有機更新老旧小區革新項目。項目触及九龙坡區六個老旧小區革新，革新小區总修建面积约102万平方米，革新栋数366栋，重要革新内容包含根本举措措施革新、完美工程扶植和晋升工程扶植，項目总投资估算37180万元。

項目經由過程公然招標選擇社會本錢（北京愿景华城回复扶植公司、核工業金华扶植团體、九源國際修建公司），由渝隆团體與當選的社會本錢配合出资组建SPV項目公司。本項目采纳“ROT”運作方法，項目互助刻日為11年。項目回報機制為可行性缺口补贴。

5.處所當局+房地產企業+產權所有者模式

由處所當局卖力大眾配套举措措施投入，房地產企業卖力項目革新與運营，產權所有者和谐共同分享收益。經由過程三方互助，既可以或许有用加速項目進度，也能晋升項目運营收益。该種模式合用工具為红利能力较好，大眾属性及配套请求较强，項目產權较為繁杂的項目。

上風是整合各方资本上風，较快解决更新區域產權問題，推動項目有用運营；劣抹茶生,势是触及主體多，和谐難度高，常常受村团體影响较大。

深圳市福田區水围村综合整治項目计劃面积约8000㎡，共35栋統建农夫楼。項目2016年启動，2018年完成，為福田區當局供给了504套人材公寓。

項目大眾配套部門，由區當局投资，對管道燃气、给排水管網、供電體系等配套举措措施举行综合整治。针對村民楼部門，由深業团體作為公寓革新和運营方，向水围股分公司（產權所有者）統租29栋村民楼，依照人材住房尺度革新後出租给區當局，得到谋劃收益實現各方雙赢。

（三）社會本錢自立投资

6.開辟商主导模式

開辟商主导模式是指當局經由過程出讓都會更新構成的出讓用地，由開辟商按计劃请求卖力項目標拆迁、安顿、扶植、谋劃辦理。在都會更新進程中當局不详细介入，只實行计劃审批职责，開辟商自立施行。该種模式重要合用工具為贸易革新價值较高，计劃清楚，開辟運营属性强項目。

上風是能较快推動項目扶植及運营，當局只需举行计劃、羁系；劣势是開辟商长處至上，可能疏于大眾举措措施或空間扶植，缺少总體兼顾；在地產融资受限的環境下，可延续融资面對挑战加大。

開辟商主导模式的焦點是可以或许顺遂获得地皮，并在更新革新進程中實現容积率的冲破来均衡投入。不然開辟商就没有施行動力，也不成延续。此前深圳、广州前期重要采纳這類方法，但广州後期渐渐走向當局主导的運作方法。今朝部門都會出台了地皮协定出讓及容积率嘉奖政策，但還没有國度层面的指导劃定，施行结果有限。

深圳坂田街道的宝吉工艺品公司2008年金融危機停業後厂房烧毁。2010年1月吉兆業以8.4亿代價完成對宝吉厂房等资產的总體收購，并向當局申请将用地性子更改成贸易、室第。2011年1月宝吉厂都會更新項目得到龙岗區人民當局核准。2011年9月，吉兆業完成項目范畴内的搬家和拆迁會商。2012年12月所有回迁户完成選房，項目起头初次贩卖。

項目革新以“工改工”為主，把旧工業區更新為集辦公、旅店、贸易和栖身等一體的多功效區。全部項目分六期開辟，一期至三期為70年產權纯栖身的室第和沿街贸易，四期為保障房，五期及将来综合體地块集室第、商務公寓、大型贸易MALL、五星级旅店和超甲级写字楼于一體。

7.属地企業或住民自立更新模式

由属地企業或住民（村团體）自立举行更新革新，以知足诉求者的公道长處诉求，分享更新收益。该模式合用工具為項目本身谋劃價值高，主體自立诉求高。

上風是更新方法機動，可知足多样化需求，削减當局財務压力；劣势是當局羁系難度加大，項目進度没法把控，轻易轻忽大眾區域的改良晋升。

广州黄埔沙步旧村位于開辟區黄埔临港經濟區范畴内。因公配举措措施存在举措措施不足、谋劃辦理紊乱等诸多問題，都會更新刻不容缓。沙步旧村項目于2016年列入都會更新和资金規劃豫备項目。2021年7月，沙步旧村革新施行方案得到區當局正式批复。因村民自立更新意愿强烈，终极批复由村团體自行更新。經测算，革新总本錢為125.51亿元。

本項目计劃复建安顿區面积共计87.98公顷，净用地面积48.08公顷，计较容积率总面积207.27万平方米，均匀净容积率4.31。融资區面积共计70.29公顷，地皮由村团體在完成拆迁抵偿安顿後，按劃定申请轉為國有地皮，协定出讓给原村团體與万科構成的互助企業。由万科與市河山部分签定地皮出讓合同。

（四）立异型摸索

8.都會更新基金

都會更新項目资金投入量大，且項目運作特征决议了必要當局方的支撑。今朝由當局支撑，國有企業牵头，结合社會本錢设立都會更新基金，成為一種新的模式摸索。都會更新基金合用工具為當局重點推動項目，资金需求量大，收益回報较為明白項目。

上風是可以或许整合各方上風资本，多元筹集本錢金及施行項目融资，加速項目推動；劣势是今朝都會更新投资回報收益程度、刻日等與都會更新基金资金的匹配性不强，本錢较高，退出機制不明白，面對施行上的诸多挑战。

今朝都會更新基金的投资人以房地產和修建施工企業為主，资金刻日较短，對付投资回報及附加请求多。基金構架通常是母基金+子基金，子基金重要针對都會更新的各個阶段或子項目。广州市、上海市、無锡市均已落地都會更新基金。北京市、重庆市等地發文鼓動勉励和摸索设立都會更新專項基金。

9.投资人+EPC

针對都會更新中呈現的大量工程扶植，由工程扶植企業摸索提出了投资人+EPC模式。该模式由當局拜托其部属國企與工程扶植企業配合出资建立合股公司，由合股公司卖力所触及都會更新項目標投资、扶植及運营辦理。項目收益重要為運营收益及專項补助。在投资人+EPC模式根本上，另有雷同的ABO+投资人+EPC方法。该模式合适成片區域更新開辟，經由過程总體均衡来實現都會更美容化妝品,新的顺遂施行。部門工程扶植企業受本錢金投入政策请求，采纳结合財產基金举行投资的方法举行都會更新項目。

上風是可以或许引入大型工程扶植单元及專業運营商，整合股金上風，實現對大要量都會更新項目標鞭策施行；劣势是今朝知足如许回報機制的片區開辟項目较少，受地皮政策限定現有項目重要經由過程工程及當局补助来實現回報，存在隐性债務危害，融资難度大、综合本錢高。

广东东源县城乡根本情况综合晋升工程項目投资额约為409240万元，扶植内容包含地皮综合整治、饮水工程扶植、環保根本举措措施扶植、灾難治理、流域综合治理、市政及交通举措措施扶植。此中地皮综合整治触及垦造水田和灯塔镇、顺天镇全域地皮整治。

項目采纳投资+EPC+O模式施行，由东源县當局授權东源县城乡扶植投资公司作為項目投资主體，經由過程對外招標，與中標结合體（中铁二十三局团體、中铁建成长团體、中铁第五勘测设计院团體、广州南粤天德投资）组建項目公司。項目回報来历為农田垦造指標买卖等。

10.外洋立异模式

（1）美國税收增量融资為代表的財税支撑類模式

税收增量融资（简称TIF），是指操纵存量地皮的增量收益来為大眾項目供给融资支撑的模式。税收增量融资的運作進程重要分為三個阶段：

第一阶段，制订開辟特定區域的規劃。由本地當局規定某一特定區域作為税收增量融资施行區，设立TIF區的辦理機谈判專用账户，并计劃一項针對區域的開辟規劃。

第二阶段，审定征税基准。先操纵“均等化评估價值”法子肯定TIF區内征收財富税的基准值，并冻结该部門存量税收；跟着開辟事情启動，被冻结的存量税收部門仍归原有征税主體，但新增税收部門归属于TIF區的辦理機構，纳入專用账户用于支撑區域開辟。

第三阶段，推動TIF區開辟。此類開辟将延续长达20年，經由過程刊行中持久的税收增量支撑债券来為開辟扶植供给融资支撑，并以将来增量税收来偿付债券本息。完成開辟規劃後，TIF區自行撤消，此前調解的征税放置回反正常秩序。

税收增量融资的逻辑在于“當局—社會—市场”三者實現良性的有機運轉，即當局的大眾投资改良晋升社會成长情况，吸引更多社會本錢和市场主體介入并晋升區域的房產價值，從而引致更多新增的税收，反過来可以抵偿初始的大眾投资付出。

（2）英國都會成长基金為代表的资金补助類模式

都會成长基金，是英國當局專門用于都會更新的專項基金，其资金全数由當局財務拨款。都會成长基金明白帮助工具為支撑都會旧城革新的根本举措措施更新工程，促成旧城區投资情况的改良。都會成长基金重要經由過程资金@帮%cF3Mf%助對私%4FdcV%家@本錢举行补助，补充私家本錢現實收益差距，有用調動私家本錢投资的踊跃性。

都會成长基金的帮助采纳無偿帮助、利润分成和低息贷款三種方法。對部門非红利性，但對都會确需需要的大眾工程，都會成长基金供给無偿帮助。對付具备不乱現金流，且将来有红利的工程可以采纳利润分成和低息贷款两種方法。此中，利润分成是指都會成长基金以更新工程本錢金的名义举行出资，以後可按其出资比例享有所有者權柄；低息贷款则是都會成长基金供给優惠利率的贷款支撑更新工程。