公私合作型都市更新的動力機制

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［中圖分类号］D63　　［文献标识码］A　　［文章编号］1008-9314（2015）06-0056-05

［收稿日期］2015-10-23

［基金項目］2014年國度社會科學基金重大項目“國度治理系统現代化與法治當局扶植钻研”（14ZDA018）

［作者简介］贾茵（1987-），女，中國政法大學行政法學博士钻研生，2015年台灣政治大學拜候學者。

都會作為人與物连系的有機體，自己履历着發生、成长、败落的天然纪律。當起初的计劃没法知足厥後的必要，老旧街區没法供给杰出栖身前提和對大众举措措施，滞後于都會总體计劃成长時，堕入“瓶颈”阶段的旧市區就有革新更新的需要。早在上世纪中叶，都會化過程较早的西方國度已提出都會更新理论，美國1949年制订《室第法》（The Housing Act），提出了“都會再成长”（Urban Redevelopment）觀點，并在1954年正式利用 “Urban Renewal”觀點。德國1971年出台《都會促成法》（Stdtebaufrderungsgesetz）使都會更新作為法令轨制正式見效。［1］1997年，台灣地域“行政院”經由過程了“都會更新方案”，次年《都會更新条例》正式颁布，奠基了公私互助型都會更新的法令根本。

1、 台灣地域都會更新的布景和動因

台灣都會更新的動因详見《都會更新条例》第一条“立法目标”中的報告，“為促成都會地皮有規劃①之再开辟操纵，苏醒都會性能，改良栖身情况，促進大众长处，特制订本条例。”都會老化是都會化成长的配合问题，但分歧國度和地域人文和天然前提分歧，台灣地域都會更新具备怪异的地質环境、天然情况和社會布景。都會更新動用重要来自四方面。一是地質防灾的必要。台灣地处环承平火柴山地動带，加上比年来天气变迁，复合型地質灾难產生頻仍。亦有學者将這类类型的都會更新②总结為“防灾型都更”（台灣地域习气将“都會更新”简称為“都更”，下同），認為是都會更新的一項“刚性需求”。二是地舆情况的制约。台灣地域地狭人稠，多山地、山坡地及非都會地皮，缺乏平原和耕地，难以扩展都會范围。是以都會从以空間扩大為主的“增量”成长進入以建成區优化调解為主的“存量”成长。三是改良民生的必要。台灣都會情况老旧，短缺公园绿地等大众空間，栖身品格其實不抱负，仍有至關大的改良空間。一些老城區逐步衰败，既影响都會成长，也造成為了社會治安、消防、大众平安隐患。四是成长經濟的必要。當局将都會更新財產列入十大重點辦事業，可以動員民間投資，在經濟广泛不景气的情况下，但愿能吸引投資、促成消费。

2、台灣地域公私互助型都會更新的法理與轨制

（一）理论根本：都會更新的公私法交错属性

都會更新具备典范的公私法交错的属性，既触及民法等私法问题，也包括公法上的大众长处與都會大众扶植问题，是公私互助的典范范畴。

1.适足栖身权、给付行政與辅助性原则

从行政法視角觀之，都會更新的理论根本起首是适足栖身权和给付行政理论。适足栖身权（Right to Adequate Housing），结合國《經濟社會文化权力國际条约》第11条第1款劃定，“本公约各缔约國認可，人人有权為他本身及其家人得到得當的糊口水准，包含‘得當’的饮食、穿着、栖身并能延续改良其糊口前提。”現代當局负有保障住民糊口的保存赐顾帮衬义務，从事大众扶植以令人民享有文明及便當之糊口。安排给付行政的三大基来源根基则是社會國度原则、法治原则和辅助性原则。［2］辅助性原则（Subsidiarity）夸大當局在大众行政中起辅助性、弥补性感化，［3］而把主导职位地方還给市場和市民，這些基来源根基则构成為了都會更新的法理根本。

2.“强迫迁离之防止”

结合國界定的“强迫迁离”是指以各类来由迫使住民非志愿地迁落發园或地皮，使住民在必定時候内处于 “颠沛流离”的状况。虽然很多强迫迁离是“前進或成长的必定價格”，但在愈發器重“地皮公理”理念的台灣地域，若何設計轨制来最大水平上實現“强迫迁离之防止”，是一個触及公民財富权庇护的重大法令问题。强迫迁离的防止也触及住民在都會成长中的治療過敏性鼻炎,主體性职位地方。宪法庇护的公民正當的私有地皮和衡宇產权，但現代社會中小我財富权并不是伶仃的存在，而要在都會配合體中實現。栖身在都會中的人與都會计劃痛痒相關，都會大众举措措施归根结柢是為都會住民辦事，是以@住%r22u4%民對计%F11v8%劃@的介入权恰是栖身权的延长，也是栖身公理的表現。當诸多社會义務附加于公民財富权之上，有時為了實現更高条理的大众长处，强迫迁离亦不成能彻底防止。而公私合力的都會更新模子可以或许更好地夺取住民介入的合意，在最大水平上防止强迫迁离。

（二）轨制表示：都會更新中的公私互助

1.公辦、自辦更新與公私互助

我國台灣地域都會更新成长進程可以劃分為當局自動打點都會更新時代、嘉奖民間投資打點時代和公私互助打點時代。［4］因為台灣地域都會地皮私有化水平高，當局要成长都會更新晋升都會品格，就必需征得所有权人的赞成和共同。台灣地域當局財力狭隘，没法独立大量征收地皮，加之深受“辅助性理论”影响，在“小當局大社會”的台灣，當局定位為教导、辅助者而非主导者。仅當民辦都更举行碰到坚苦時，當局应承當担保责任。［5］這就决议了台灣地域都會更新以“自辦”為主，政策設計操纵容积嘉奖等诱因将大众扶植必要奇妙“融入”都會更新中，都會更新成為连系小我室第與大众情况的总體改良工程。固然，仅寄托私部分展开都更也存在诸多问题，如地段真正破败、老旧的地域可能由于建商无利可圖而被轻忽，背离了轨制設計初志。是以“公辦”都更是需要的辅助方法。

2.自辦更新分為协定合建和权力变更

按照《都會更新条例》，自辦都會更新分為协定合建和权力变更两种方法。前者重要劃定在第25条，“經全部地皮及正當修建物所有权人赞成者，得以协定合建或其他方法施行之”，和部門协定合建，即未达100%赞成者，得經更新单位内私有地皮和修建物面积跨越五分之四赞成，對赞成部門采纳协定合建。對付不肯意加入协定合建者，得以权力变更方法施行之，或由施行者协定價購残剩面积。但是實际中很难到达“百分之百赞成”，协定合建情势的应用遭到限定。究竟上，权力变更轨制恰是為领會决“鞭策都更效劳不彰”困难而設置的。

3、 台灣地域公私互助型都會更新的動力機制

（一） 奖助轨制简述

台灣地域都會更新的奖助轨制劃定在《都會更新条例》第五章。包含容积嘉奖、税收减免的和因其带来的不動產增值组成台灣地域鞭策公私互助型都會更新的動力。［9］區分于傳统单方行政举動，公私两边的互助必需要靠两边构成协力。难點在于公私两边若何互助，强迫和号令明显没法使行政相對于人志愿协助，只有长处的诱因才是促成民間介入的首要動力。在《都會更新条例》中明白劃定的奖助轨制有两种，别离是第44条劃定的修建容积嘉奖和第46条劃定的税捐之减免轨制。

（二） 容积嘉奖轨制

1.轨制布景：法定容积管束的附前提消除

法定容积的觀點，是指“都會規劃或其律例劃定之容积率上限乘以地皮面积所得之乘积”，劃定在《都會更新容积嘉奖法子》第13条第2項。法定容积率，简略的说就是单元面积地皮上，法令容许盖几倍面积的楼房，現實节制的是楼房层高。也就北京賽車程式,是说，經由過程合适如下前提，更新修建可以冲破法定容积的束缚，增建楼层和楼板面积，而在寸土寸金的市區，无疑是庞大的財產诱因。

2.更新後供给公用面积不计入法定容积

《都會更新条例》劃定，“更新後供给社區利用之公益举措措施，该公益举措措施之楼地板面积不予计较容积”。因為台灣地域修建法中履行严酷的修建物容积管束，按照分歧地皮计劃用处，設定法定容积率的最高限定，跨越限定即為违法修建。這条律例就象征着，在单元面积地皮上，修建物容积总量稳定的环境下，新建室第中劃出的公益空間彻底不占用法定容积，即住民在供给大众空間時不丧失修建面积，是鼓動勉励民間在都會更新進程中供给大众举措措施的根基法令保障。

3.容积嘉奖的详细类型

依《都會更新条例》第44条第3項授权拟订的《都會更新修建容积嘉奖法子》（1999年）中具體劃定了十种受嘉奖的类型，包含：

第一，供给公益举措措施之嘉奖。經主管构造認定“更新後分外供给社區利用的公益举措措施”，不但不计入容积，還可觉得更新修建博得分外容积嘉奖，嘉奖限度以法定容积的15%為上限。

第二，协助斥地大众举措措施之嘉奖。协助斥地、辦理、保护更新单位内或其周边的大众举措措施，并将其產权挂号為公有，或捐赠經费给本地當局設立的都會更新基金以鞭策都會更新奇迹，可得到最高為法定容积的15%的嘉奖。

第三，保留汗青修建之嘉奖。全数保存、立面保留、原貌重修或其他主管构造承認的方法保留保护汗青修建的，可以得到最高15%的容积嘉奖。

第四，晋升都會品格之嘉奖。更新单位的总體计劃設計具有科技立异，對都會情况和景觀、防灾和生态具备凸起進献的，或其采纳的修建、消防尺度高于現行法定尺度的，得授與高达20%的容积嘉奖。并且這一項乃至留有启齿，即“但共同都會成长特别必要而留設之大面积开放空間、人行步道及骑楼，其容积嘉奖额度不在此限”，充實可見律例的機動劃定為立异留下了空間。

第五，绿修建之嘉奖。绿修建是一個台灣地域立法鉴戒泰西的典例，也是将环保政策融入法令的例子。修建基地及修建物内部采纳“内政部”绿修建评估體系获得绿修建候选證书并經由過程绿修建分级评估“銀级”以上者，可以得到10%的容积嘉奖。

第六，必定時程内更新之嘉奖。主管构造优先規定或迅行規定之更新地域，在必定時程内申请施行更新者，赐與得當之容积嘉奖。旨在鼓動勉励敏捷施行更新，提高都會更新運转效力，規按時限是六年，嘉奖额度是10%。

第七，完备規劃街廓之嘉奖。旨在鼓動勉励范围化的都會更新，详细劃定是，一完备規劃街廓或面积达3000平方公尺（即3000平方米）以上者，赐與法定容积10%的嘉奖。

第八，处置旧违章修建户之嘉奖。处置占据别人地皮之旧违章修建户，赐與最高20%的容积嘉奖。這就触及台灣地域的一項汗青遗留问题，早在容积管束以前就已存在一些违章修建，但這些修建多数面對老旧伤害，成為都會更新的重點。

第九，未达栖身面积之嘉奖。都會更新奇迹配合包袱由地皮及修建物所有权人自行缴纳，更新後跨越二分之一原地皮及修建物所有权人之分派未达近来一次“行政院”颁布的均匀每户栖身楼地板面积，更新後不增长更新前室第单位10%的赐與必定嘉奖面积。

第十， “兜底条目”， 即第44条劃定，“其他為促成都會更新奇迹之打點，經处所主管构造報中心主管构造批准者”和“前四款容积嘉奖後，大都原地皮及修建物所有权人分派之修建物楼地板面积仍低于本地栖身楼地板面积均匀水准者，得适度增长其修建容积。”為简明起見制成下表：

都會更新容积嘉奖类型及幅度（略）

4.容积嘉奖轨制的意义和感化

容积嘉奖轨制是 “共赢”的轨制設計，當局鼓動勉励私家在更新扶植本身的修建物時同時實行當局鼓動勉励的政策，不但所扶植的大众面积不占用法定容积，并且還能拿到更高倍数“容积嘉奖”所赠予的楼板面积；另外一方面，主管构造經由過程批准容积嘉奖，在不支出本錢的环境下，最大水平调動私家的踊跃性到达公益方针的實現。扶植一种杰出的機制，使任作甚大众长处做進献的举動，都能获得响应的電動螺絲刀,正向鼓励。

容积嘉奖政策還能奇妙地将“社會室第”等保障房扶植的政策交融進来。“囿于當局財務坚苦，當局資本有限”，重點鞭策房錢补助和社會室第政策来解決部門青年栖身问题。當局连系临近的公有地并案更新，投入必定预算支撑私家的都更扶植，與容积嘉奖相连系，在权力变更阶段换回必定户数作為公营的“社會室第”。［7］

5.容积嘉奖的鸿沟：“滥用容积嘉奖”判例

在實践中容积嘉奖应當若何運作，一個典范的相干案例可以给咱们谜底。台灣地域最高行政法院100年度（2011年）裁字第1904号触及元利公司滥用容积嘉奖的争议。設計者和施行者颠末奇妙設計與计较，得到了来自律例条则劃定的各項容积嘉奖，使其承建的修建更新後可到达深挖至地下7层，地上修建38层，高度达142公尺（即142米）之“超高峻厦”。而周边住民的室第距该楼盘近来間隔仅4米，无论日照、景觀仍是通行便當均受紧张影响。法院認定相邻人民作為厉害瓜葛人告状原告适格，并支撑了原奉告求。裁决中称，“本案更新後构成庞大突兀修建，粉碎本地平缓之天际線與方圆修建之和谐感與均衡瓜葛。……且抗告人之住家别离間隔系争規劃案约4公尺至442公尺不等，若是准予元利公司施行系争更新規劃案，将影响临近住民通行便當、防灾、日照、景觀、大众举措措施利用及衡宇平安等情况权柄，并影响邻居之生命、財富权柄，不该得到修建容积嘉奖等情。”［8］

《容积嘉奖法子》第13条第3項劃定，“赐與嘉奖修建容积時，应考量對地域情况之打击及大众举措措施辦事水准之容受度。”本案作為容积嘉奖運作中的首要判例，解决了若何合乎立法目标地合用法定容积嘉奖，若何准确理解容积嘉奖上限，和平衡容积嘉奖與周边修建、住民、情况长处的瓜葛的问题。同時為容积嘉奖确立了合适本色公理的尺度，即在容积嘉奖的行政裁量果断進程中，不克不及仅仅局限于法条劃定，须考量更新单位之总體计劃設計與“临近地域修建物”之體量、座落方位互相和谐，庇护更新单位外临近地域住民之情况、景觀、防灾等权柄，而非仅限于更新单位内地皮或建物权力人之財富权。［9］

（三）租税减免轨制

台灣地域地皮税制的實际布景是衡宇地皮税目林立，與都會更新相干的税种包含地皮税、衡宇税、契税、地皮增值税等衡宇税针對持有衡宇收税，属于处所税收，是处所大众扶植的首要資金来历，其总的征税原则是征收累進税。税收作為行政征收的一种，提高地皮衡宇的持有和買賣本錢，是旨在使分派加倍平衡的调理东西。《都會更新条例》第46条（税捐之减免）劃定，更新地域内之地皮及修建物，依以下劃定减免税捐：比方更新時代地皮没法利用者免征地價税；仍可以使用者减半征收；更新後地價税及衡宇税减半征收两年；依权力变更获得之地皮及修建物减征40%地皮增值税及契税等。［10］《都會更新条例》第46条劃定的地皮增值税及契税两税的租税优惠，仅限于以“权力变更”方法施行的都會更新。

4、台灣地域公私互助型都會更新的评價

（一）對都會更新奖助轨制的反省和评價

都會更新条例公布若干年来，台灣地域學者从未遏制對奖助轨制功效功效的阐發和反省。有學者認為都會更新奖助機制的乐成的地方贵在能冲破持久的重整瓶颈，使穷陋地域均能顺遂更新，极大鞭策了本地住民踊跃性，乃至称為都會更新的“万灵丹”。［11］也有學者指出，应用都會计劃的容积金熔化手腕鞭策都會更新，但容积嘉奖作為“國度呆板”打造的虚拟商品機制，牵扯巨大的厉害瓜葛，驱動了家园的强迫金熔化。文林苑事務暴發了剧烈的社會活動抵當，恰是由于容积嘉奖過分加重本錢化對社群瓜葛的粉碎。总的来讲，奖助轨制一方面以最低本錢促成民間介入，鞭策了都會更新的成长，另外一方面也存在一些不克不及轻忽的问题。

（二）台灣地域“促成民間介入”的傳统和公私互助（PPP）的行政常态

台灣地域各类嘉奖辦法作為调動民間踊跃性的施行動力，善用公私互助（Public-Private Partnership，PPP）模式引入民間資本介入大众扶植已构成傳统。据通知布告显示，自2002至2014年1月1日完成的促成民間介入案总计1088件，签约金额高达新台币9183亿元，总计预期削减當局財務付出8559亿元，和增长當局財務收入5491亿元，同時缔造就業機遇15万個。［12］如1994年《嘉奖民間介入交通扶植条例》和2000年《促成民間介入大众扶植法》以後，陆续建成台灣高铁、高雄捷運等首要乐成案例。除此以外另有多部处所性律例，如《台北市嘉奖民間投資兴修大众举措措施法子》、《嘉奖民間投資兴修泊车場法子》、因而可知台灣地域促成民間介入和公私互助法制發生了显著成效。

5、结　　语

都會更新在大陆仍是一個比力目生的觀點，具备必定對应性的觀點是城乡计劃法中的“旧城革新”。虽然面對的經濟、社會和天然前提均與台灣地域分歧，但不管是防灾型的危房治理，仍是“城中村”、棚户區改建的需求一样存在。我國大陆現行都會更新的重要模式是當局主导的计劃和征收地皮的方法@举%94444%行大范%U7387%围@的旧改，而原住户的介入权力被淡化，具备较强的當局主导色采。現實上都會更新中當局、住民與开辟商現實上处在一個长处同享、危害共担的“长处配合體”中，任何一方的越位或缺位城市造成总體失衡。市場化身分和公家介入可以或许對公权利构成制约，公私互助有其必定性。公私互助型“新行政法”的鼓起是世界列國的广泛趋向，在當局的鼎力倡导下，PPP模式在我國當下正遭到热捧，但若公律例则和公益原则不克不及有用监視，极可能成為公权利一方寻求政绩，私主體一方局促逐利的“伤害遊戲”，乃至可能储藏权利寻租空間和败北的温床。本文探究的奖助轨制為代表的動力機制，恰是一种轨制化、法治化的轨道，将寻求原始长处的動力纳入合适公益的渠道中。“公法學的延续成长，在現在比在任什麼時候候都加倍依靠于针對详细问题的、富有成效的钻研。”［13］台灣地域的都會更新就像一壁镜子，有助于思虑和改良公私互助型都會更新的成长。

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