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標題: 我國地方城市更新制度的特征及趋势 [打印本頁]

作者: admin 時間: 2023-9-15 18:11
標題: 我國地方城市更新制度的特征及趋势
中國修建设计钻研院有限公司科技立异項目：基于機能與减排束缚的既有大眾修建绿色低碳革新设计關头技能與树模、住房和城乡扶植部2021年科学技能規劃項目(2021-K-013)

【作者简介】

赵科科，注册城乡计劃师，高档都會计劃师，中國修建设计钻研院有限公司城镇计劃院都會更新所主任工程师。

孙文浩，注册城乡计劃师，高档工程师，中國修建设计钻研院有限公司生态景觀院景觀一所副所长。

李昕阳，中國都會计劃设计钻研院副钻研

摘　要

比年来，海内很多都會展開了都會更新的處所立法摸索。文章将已公布實施的20部都會更新處所律例作為钻研工具，從本體熟悉、施行機制、政策保障3個维度對其举行比力，总结各地的都會更新轨制在觀點内在、事情内容、事情機制、计劃規劃、配套政策、监视和法令责任等方面的共性特性、特點做法及成长趋向，并提出整合現有辦理體系體例、技能系統、律例政策，構建以律例為焦點的都會更新“律例—技能—政策”系統的優化建议，以鞭策都會更新的轨制立异，連结政策的持续性、有用性和可延续性。

都會更新規劃 都會更新；處所律例；轨制系統；特性；趋向

[文章编号] 1006-0022(2022)09-0005-06

[中圖分類号] TU984

[文献標识码] A

[引文格局] 赵科科，孙文浩，李昕阳．我國處所都會更新轨制的特性及趋向——基于20部都會更新處所律例的内容比力[J]，2022(9)：5-10．

電動消毒機,經由過程專門立法鞭策都會更新是落實國度计谋的有用路子，也是國際上很多國度或地域的广泛做法，如英國的《内城法》、法國的《社會連合與都會更新法》和《都會更新規劃和引导法》、德國的《都會更新和開辟法》、日本的《都會再開辟法》和《都會再生出格辦法法》、韩國的《促成和支撑都會更新出格法》和《都會及栖身情况整理法》等。

今朝，我國還没有出台國度层面的都會更新律例，但比年来很多都會已展開了都會更新的處所立法摸索。深圳于2009年率先公布了《深圳市都會更新法子》，拉開了以律例鞭策都會更新的序幕。党的十九届五中全會經由過程《中共中心關于制订國民經濟和社會成长第十四個五年计劃和二〇三五年前景方针的建议》，明白提出“施行都會更新举措”，将都會更新的首要性提到了史無前例的高度，這鞭策了2021年15部處所都會更新律例的密集出台。

截至2022年头，我國共有20個都會出台關于都會更新的處所律例①(如下简称“20部律例”)，形成為了本地都會更新轨制的“顶层设计”。本文經由過程横向比力20部律例的觀點界定、方式布局、事情機制、计劃規劃、配套政策、监视和法令责任等内容，总结現阶段海内處所都會更新轨制的重要特性，以期為處所甚至中心立法供给科学参考，削减都會更新举措施行進程中轨制立异的试错本錢。

1 對都會更新的熟悉

1.1 從觀點界定看現阶段都會更新的内在要义

都會更新是一個不竭成长的命題，其内在也在不竭變革。在党的十九届五中全會提出“施行都會更新举措”以前，成都等地的都會更新律例曾呈現“都會有機更新”“都會更新革新”等称呼，但在尔後出台的處所律例均利用“都會更新”一词，有助于各地對現阶段都會更新的内在告竣共鸣。經梳理，20部律例中的19部律例都對“都會更新”做了明白界定，如下從都會更新的范畴、主體、工具、根据、本色、方针六個方面举行比力。

在都會更新范畴方面，上海等12地将其限制在“都會建成區内”，广州的是“都會更新计劃范畴内”，景德镇的是“中間城區都會计劃區范畴内”，珠海的是“合适前提的都會更新區域”，沈阳的是“我市行政區域内”，唐山和西安未说起。此中，“都會建成區内”的提法简便了然，正确指向了都會存量空間，值得鉴戒；“都會更新计劃范畴内”和“合适前提的都會更新區域”两種提法對范畴的界定相對于模胡，必要經由過程體例计劃進一步加以明白；而“我市行政區域内”的提法轻易将更新的范围泛化到村落地域。

在都會更新主體方面，广州、中山将其界说為“當局部分、地皮權属(利)人或其他合适劃定的主體”，珠海的界说為“合适劃定的主體”。因為都會更新項目常常會触及多元權力主體及存在较繁杂的權柄瓜葛，若是律例仅将都會更新主體抽象界说為“合适劃定的主體”，會因過于笼統顯得無關紧要，不必呈現在觀點中。

在都會更新工具方面，上海等12地将其界定為“都會空間(或成长)形态和功效”，昆明等4田主要针對“三旧”或更加详细的工具，深圳、珠海未说起。“都會空間(或成长)形态和功效”很好地归纳了現阶段都會更新的工具，值得其他都會鉴戒。

在都會更新根据方面，昆明等5地提出“按照都會计劃和本法子劃定”，深圳、大連仅提出“按照本条例(或本法子)劃定”、广州提出“依照‘三旧’革新政策、棚户區革新政策、危破旧房革新政策等”，西安提出“按照本市國民經濟和社會成长计劃、河山空間计劃”，其他都會未说起。一般環境下，人们會将處所律例及相干计劃作為當地展開都會更新的重要根据，是以若本地無特别政策，在觀點界定中可不说起。

在都會更新本色方面，主流提法是将都會更新定性為一種“勾當”，還有“體系性工程”的提法。大都律例還進一步明白了“勾當”的水平或類型，對水平的请求有“延续改良、優化、综合整治、撤除重修”等，對類型的劃分有歐冠杯決賽,“根本举措措施和大眾举措措施扶植、汗青文化庇护、傳統商圈革新晋升”等。“勾當”很好地归纳提炼了都會更新的本色，但還應連系當地面對的凸起都會問題和都會更新特色對“勾當”举行具體界定，這有助于明白本地都會更新的重點范畴。

在都會更新方针方面，仅成都等8地明白提出了都會更新方针，其余都會未说起。鉴于大都律例已有關于立法目標(或立法方针)的条目，不必在觀點中再次说起。

1.2 從方式布局看都會更新的事情内容及特點做法

經梳理，20部律例均采纳“总—分”布局，此中总则明白立法目標、都會更新的内在、事情原则、根基流程等内容，分述按各地對都會更新事情的需求做出详细劃定。

經比拟發明，處所都會更新事情重要包含事情機制、计劃規劃、項目施行、政策保障、监视及法令责任等。此中，事情機制、计劃規劃、监视及法令责任轻易構成可复制推行的履历，能较清楚地梳理構成若干模式；項目施行、政策保障與本地的履历堆集和治理程度紧密親密相干，是以各地關于都會更新項目施行及相干政策保障的详细条则内容深度纷歧。整體来看，深圳等少数都會因為较早展開都會更新，堆集了豐硕的履历，广泛将項目施行零丁成章，再按施行流程對各阶段事情提出具體请求。比方，湛江将項目施行细化為肯定申報主體、標圖建库、单位计劃和革新方案的體例與审批、地皮出讓方法、地皮款计收方法等内容，并设專章規范“三旧”革新、“微更新”等都會更新举動，每項条目又包括若干更具體的劃定。其他都會则可能是将項目施行融入政策保障，将都會更新施行视為立項、审批、扶植、征收、抵偿、財税、金融等相干政策的調集。

别的，某些經濟先發地域的都會随機應變地细化、進级了都會更新事情，重要集中在分類型和分區域上。比方，深圳以分類型為主线，将都會更新分為“撤除重修”和“综合整治”两類，進而對分歧類型的施行流程與举動做出更具體的劃定；上海偏重举行了分區域，在《上海市都會更新条例》中设有“浦东新區都會更新出格劃定”專章，支撑浦东新區在都會更新機制、模式、辦理等方面率先举行立异摸索。

综上所述，各地應安身當地現實，在审阅現行辦理機制、技能系統、政策储蓄的根本上，有選擇地鉴戒先辈地域履历，尽快構成當地都會更新轨制的“顶层设计”，在以後的施行中可經由過程點窜律例、公布细则、制订部分規范性文件等方法不竭充分與完美轨制，终极構成當地都會更新“律例—技能—政策”系統。

2 都會更新的施行機制

2.1 從事情機制看都會更新的辦理運行特性

都會更新事情機制是立法事項中的關头問題之一，也是施行都會更新举措的前置前提，對都會更新事情有着相當首要的影响。經比力，20部律例中有19部明白了都會更新的事情機制(圖1)，現阶段處所都會更新事情機制重要有如下3個特性。

圖1  20部律例的事情機制一览

(1)當前處所都會更新事情機制重要有兼顾型、專業型、交融型三種，此中兼顾型事情機制最广泛。兼顾型事情機制是在現有行政體系體例的根本上，设置市级都會更新兼顾和谐機制—都會更新事情带领小组，相干市级行政部分、區(县)當局作為成员单元，按照本能機能分工各司其职。上海等9地還明白在住建部分设置带领小组辦公室，卖力平常事情。專業型事情機制即设立都會更新行政辦理部分，今朝仅深圳、湛江、中山采纳此機制②，如深圳市及各區设立了都會更新和地皮储蓄局，湛江市天然资本局下设都會更新局作為二级局，并在區(县)天然资本局内设都會更新股。交融型事情機制是兼顾型、專業型事情機制的交融，主如果设立市级都會更新事情带领和谐機制和區级都會更新局，今朝仅被珠海采纳。海内绝大大都都會建立都會更新行政辦理部分的前提還不可熟，兼顾型事情機制更合适當下國情。

(2)事情层级與各地現行辦理层级紧密親密相干，详细表示為四種情势。第一種是“市—區(县)—街(镇)”三级，重要存在于深圳、上海、广州、珠海、西安等系統健全、各级當局治理能力和治理程度较高的都會；第二種是“市—區(县)”两级，能與現行的辦理系統和機構本能機能對應，夸大區(县)當局的责任主體职位地方，昆明等10地采纳此種情势；第三種是“市—街(镇)”两级，仅中山采纳此情势，由于中山是不设區的地级市，行政體系體例较為特别；第四種是只设立市级兼顾和谐機構，如宁德中間城區都會更新批示部、张家界都會更新事情带领小组，均未触及下层當局，這類情势强化了市级當局部分的兼顾引领职位地方。可以预感，在社會治理重心下移的布景下，下层當局将被付與更大權利和更多职责，前两種情势有望成為主流。

(3)專家咨询和公家介入轨制愈来愈遭到器重。比方，上海等4地明白了设立“都會更新專家委员會”，广州提出设立“都會更新專家库”，沈阳提出“履行都會总修建师轨制、專家咨询轨制”，深圳等5地提出“創建健全都會更新公家介入機制”，此中广州的劃定更加详细，提出“在旧城镇更新中触及重大民闹事項的，可以设立公家咨询委员會。旧村落更新革新可以设立旧村革新村民理事會”。專家咨询和公家介入轨制今朝重要存在于展開都會更新事情時候久、履历豐硕的都會，信赖跟着國度治理系統與治理能力現代化的深刻推動，這两項轨制将愈来愈完美。

2.2 從计劃規劃看都會更新的技能系統特色

為有用指导并規范都會更新，20部律例均構建了都會更新技能系統。經梳理，20部律例從宏觀、中觀、微觀三個层级動身，構成以專項计劃、規劃、单位(或片區)计劃、項目施行方案為主的技能系統(表1)。經由過程進一步比力發明，現阶段處所都會更新技能系統具备如下3個特色。

表1  20部律例的技能系統一览

(1)依靠當地河山空間计劃，構建從宏觀到微觀逐层傳导的三级都會更新计劃系統。在宏觀层面，深圳等18地提出都會更新專項计劃(或指引等)，對應河山空間整體计劃，夸大對當地都會更新事情的计谋引领和全局兼顾。在中觀层面，深圳等16地提出都會更新单位(或片區)计劃(或策動方案等)，對應河山空間具體计劃，重點存眷片區存量资本的兼顾晋升和對大眾长處的保障。在微觀层面，上海等16地提出項目更新(或施行、革新)方案，與河山空間具體计劃存在對應瓜葛，但從名称和内容看其更夸大項目標总體施行、资金兼顾及扶植運营。此外，景德镇等3地提出體例區(县)都會更新專項计劃，表現了“扩權强區”理念，但需注重與市级專項计劃的和谐。

(2)按照當地成长计劃和年度事情重點，構建聚焦于近期施行的两级都會更新規劃系統。在宏觀层面，昆明等10地提出制订年度規劃(或規劃等)，夸大對昔時度全市都會更新事情及項目做出整體放置和兼顾。在中觀层面，深圳等17地提出制订都會更新单位規劃(或举措規劃、施行規劃)，由各區(县)當局详细兼顾辖區内都會更新的事情摆设及項目放置。

(3)随機應變地展開立异性摸索。為了規范都會更新技能事情，重庆等4地提出制订技能导则，進一步细化了都會更新技能文件的制订思绪、體例流程和法子。為了讓都會更新更具针對性，沈阳提出“創建常态體檢评估轨制”，成都等5地针對更新单位構成评估陈述，并将體檢评估成果作為體例计劃、制订規劃、明白单位更新標的目的的首要根据。為了激起市场主體介入都會更新的踊跃性，中山提出“由都會更新主管部分、镇街當局、地皮權力人或其他合适劃定的主體體例招商方案”作為供地前提之一，保障各方长處，從而更顺遂地鞭策項目施行。

3 都會更新的政策趋向

3.1 從配套政策看都會更新的政策供應標的目的

都會更新是一項触及當局多部分、社會多方面的综合性勾當，必要構成综合性的政策保障，20部律例對此均有触及。此中，深圳、上海、广州、珠海、湛江5地展開都會更新事情的時候长、實践多，是以配套政策種類多，劃定也加倍過细。其他都會的配套政策原则性劃定多，缺少详细量化的举動指引，晦气于都會更新的施行落地。

經梳理，20部律例配套政策重要触及地皮计劃、征收抵偿安顿、財税金融、不動產、立項审批、文物庇护、情况庇护、公家介入等内容。此中，地皮计劃、征收抵偿安顿、財税金融相干内容的存眷度高、政策东西多、所占篇幅大，是當前施行都會更新的焦點與難點(表2)。在更新方法由“拆改留”轉向“留改拆”的進程嘉義外送茶,中，轨制供應是激起都會更新動力和盈利的首要东西，打政策“组合拳”、抓政策东西立异、聚焦长處調解分派将是将来政策供應的重要標的目的。

表2  20部律例的相干配套政策一览

3.2 從监视和法令责任看都會更新的規范機制扶植趋向

明白监视和法令责任是規范都會更新勾當的首要抓手。总體上看，20部律例依照劃定的具體水平可分為三類：深圳等6地有相對于具體的劃定，如深圳明白了“市、區都會更新部分理當增强對都會更新項目標施行监视”；昆明等6地的劃定较笼統，如《昆明市都會更新革新辦理法子》中提出“對都會更新革新進程中產生的各種违法举動，相干行政辦理部分理當依法查處”；成都等8地暂無相干劃定。跟着都會更新延续深刻地推動，在項目施行中表露出的問題将會愈来愈详细，有關监视與法令责任的劃定也将随之明白并完美，其成长顯現如下三大趋向。

一是监视辦法的数字化、市场化。今朝，20部律例中的监视辦法广泛根植于處所傳統行政辦理和市场羁系體系體例，采纳稽核、审计、信息公然、签订羁系协定等方法。不外，深圳等多地摸索創建了都會更新信息體系、都會更新根本数据库等，實現了對都會更新項目及時、動态、数字化的羁系，信赖這一立异行動将跟着“数字當局扶植”而被更多都會采纳。此外，20部律例监视辦法整體分為行政和市场两類，位于經濟先發地域的都會，其市场類辦法多样且應用更遍及。跟着周全深化鼎新的不竭深刻推動，從中心到處所将愈来愈器重“左券精力”，市场的羁系感化将获得充實阐扬，市场化羁系手腕将會呈現在更多都會的處所律例中(表3)。

表3  20部律例的监视辦法一览

二是羁系主體的立體化、社會化。今朝，20部律例中劃定的羁系主體广泛為處所各级人民當局及有關部分、市都會更新事情带领小组辦公室，深圳、广州、珠海的羁系主體则為各级都會更新部分，這均表現出各市對當地近况行政辦理體系體例的尊敬和担當。上海立异了辦理思绪，以現行辦理體系體例為根本，由“市、區人民代表大會常務委员會經由過程听取和审议專項事情陈述、组织法律查抄等方法，增强對本行政區域内都會更新事情的监视。市、區人民代表大會常務委员會理當充實阐扬人大代表感化，聚集、反應人民大眾的定見和建议，催促有關方面落實都會更新的各項事情”。這類做法有助于更好地阐扬新期間處所人民代表大會的监视感化，也能為公家介入供给有用渠道。

三是法令责任的详细化、严酷化。今朝，20部律例中仅深圳等4地的律例设有“法令责任”專章，大都都會或缺乏相干劃定，或劃定多為原则性内容。這與大大都都會仍處于都會更新的摸索起步期有關，跟着都會更新事情的延续深刻推動，将来各地律例中有關法令责任的条目會愈来愈多、惩罚情景會愈来愈详细，惩罚尺度也會愈来愈严酷。

4 结语

從20部律例的比拟钻研看，今朝海内的處所彰化當舖,都會更新轨制具备如下三大特性和三大趋向。特性包含：①都會更新立法的根基逻辑為對本地已有轨制和劃定的整合，将現行的辦理體系體例、技能系統及相干政策等融入都會更新項目運行各阶段；②各地對都會更新的内在告竣根基共鸣——都會更新是在都會建成區内展開延续改良都會空間(或成长)形态和功效的勾當，同時各地應連系當地現實進一步细化都會更新的水平或類型；③都會更新事情體系體例强調解體兼顾與部分分工协作并重，一般由市级带领小组卖力兼顾，天然资本部分卖力计劃體例，住建部分卖力項目施行，其他部分各司其职。趋向包含：①都會更新技能系統可以或许規范都會更新，将會有愈来愈多的都會連系當地的河山空間计劃、成长计劃及當局年度事情重點，摸索創建完备且相對于自力的都會更新技能系統；②都會更新将倒逼處所當局立异政策供應，出格是地皮计劃、征收抵偿安顿、財税金融等方面的轨制摸索将有助于開释都會更新潜伏盈利；③市场化、数字化、法制化、社會治理現代化将鞭策完美都會更新的規范機制，讓监视辦法更复合、监视主體更多元、法令责任更了了、惩罚尺度更严酷。

跟着“施行都會更新举措”上升為國度计谋，經由過程法令手腕强化都會更新“顶层设计”，從轨制层面構建笼盖都會建成區、規范都會更新全流程的“律例—技能—政策”系統，不单需要，并且紧急。在現有辦理體系體例、技能系統、律例政策的根本上，整合構成都會更新轨制的根基框架，并進一步随機應變、按部就班地展開重點范畴轨制立异，合适現阶段各地甚至國度的現實環境，亦有助于連结政策的持续性、有用性和可延续性。

【注　释】

①關于都會更新的處所律例是按照搜刮引擎成果收拾而成的，時候截至2022年1月5日。20個都會别離為深圳、上海、昆明、广州、景德镇、成都、中山、福州、宁德、重庆、安阳、珠海、张家界、柳州、湛江、石家庄、唐山、沈阳、大連、西安。還有两點需阐明：一是因為广州的都會更新条例收罗定見後并未正式颁布實施，本文仍以《广州市都會更新法子》中的相干内容作為钻研工具；二是今朝省级层面的律例唯一《辽宁省都會更新条例》，與都會层面的律例比拟，其存眷的范围和层级较高，可比性不足，是以本文没有将其列為钻研工具。

②《广州市都會更新法子》中劃定“市都會更新部分是都會更新事情的主管部分”，可是广州已于2019年撤并市都會更新局及其部属機構，是以本文在此處的钻研工具為現行的广州市都會更新辦理機制。此外，中山市都會更新局由市天然资本局代管，亦可视為有專業都會更新行政部分。

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